怠于履行食品监管职责，市场监管局被检察院公诉了！

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一审行政判决书

公益诉讼起诉人：威宁彝族回族苗族自治县人民检察院

被告：威宁彝族回族苗族自治县市场监督管理局

公益诉讼起诉人威宁彝族回族苗族自治县人民检察院因被告威宁彝族回族苗族自治县市场监督管理局怠于履行法定职责，于2019年9月30日向本院提起行政公益诉讼。本院于2019年9月30日立案后，于2019年10月10日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2019年11月4日公开开庭审理了本案。公益诉讼起诉人威宁彝族回族苗族自治县人民检察院副检察长邹军及第四检察部主任禄磊，被告威宁彝族回族苗族自治县市场监督管理局局长仇敏荣、委托代理人陇康到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

公益诉讼起诉人威宁彝族回族苗族自治县人民检察院诉称，威宁自治县中、小学校园周边，长期存在商店售卖“三无”食品、过期食品、辣条、方便面、饮料等威胁学生食品卫生安全和不利于学生健康成长的违法经营行为。另还存在大量食品摊贩占道、无秩序摆摊设点，现场加工土豆、麻辣烫、串串、面筋、辣条等存在重大卫生安全隐患食品的违法经营行为。由于上述食品的安全性及卫生质量难以保障，严重危害学生身体健康。本院于2019年4月23日向威宁自治县市场监管局发出检察建议书，建议威宁自治县市场监管局对威宁自治县学校周边食品安全、卫生、质量及规范经营行为依法履行监管职责。威宁自治县市场监管局于2019年6月28日回复本院称：“已对我县学校及周边食品安全突出问题开展了专项整治，并取得了明显成效”，本院收到威宁自治县市场监管局的回复后，于2019年8月、9月多次对威宁自治县学校周边食品安全问题进行调查核实，发现威宁自治县城区及部分乡镇学校周边仍存在大量“三无”食品、过期食品在售，威宁自治县市场监管局所开展的专项整治工作并未取得明显效果，威宁自治县学校周边的违法食品经营行为仍在大规模持续。根据《中华人民共和国产品质量法》第八条第二款：“县级以上地方市场监督管理部门主管本行政区域内的产品质量监督工作。县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责产品质量监督工作”和《中华人民共和国食品安全法》第六条第二款：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品安全监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作”之规定，威宁自治县市场监管局对威宁自治县学校周边内食品卫生安全负有监督管理职责。本院发出检察建议后，威宁自治县市场监管局虽然采取专项整治工作使得威宁自治县学校周边食品卫生安全形势有所改善，但仍大量存在学校周边商店、摊贩销售“三无”食品，过期食品等违法经营行为，存在重大食品卫生安全隐患。食品安全是关乎人民群众切身利益的重大问题，校园周边学生集中，人口流动量大，广大学生群体的食品安全问题显得尤为重要和突出。今年五月，我市某乡镇中心小学发生26名学生在学校大门外进食不卫生安全食品导致的重大群体性食物中毒事件，引发重大社会反响，学校周边的食品卫生安全问题就在我们身边，急需监管部门切实、依法、持续加强监管，避免新的食品卫生安全事件发生。为维护国家利益和社会公共利益，保障广大学生群体食品卫生安全，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条、最高人民法院最高人民检察院《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定，特提起诉讼，请求依法判决确认被告威宁自治县市场监管局怠于履行威宁自治县学校周边违法食品经营行为监督管理职责的行为违法；请求判令威宁自治县市场监管局依法履行对威宁自治县学校周边违法食品经营行为的监督管理职责，依法保障威宁自治县学校周边食品卫生安全。

公益诉讼起诉人威宁彝族回族苗族自治县人民检察院向本院提交了如下证据（略）

被告威宁彝族回族苗族自治县市场监督管理局辩称，我局对人民检察院提起的诉讼请求没有异议。我局确实存在学校周边食品安全监管工作漏洞，校园周边部分商户还存有“三无”食品、过期食品等违法经营行为。现仅就我局接到威检行公［2019］52242700003号检察建议书后所做的整改措施、问题产生的客观原因及下一步整改措施做阐述。

一、整改措施：我局于2019年4月24日已收悉威检行公［2019］52242700003号检察建议书，5月9日下午，威宁县食品安全管理办公室主任、市场监管局局长仇敏荣主持召开了学校周边食品安全联合执法行动工作部署会议，县市场监管局、住建局、教育科技局等部门参加，就我县学校及周边食品安全突出问题联合执法行动工作进行安排部署，各部门统一行动、相互配合，各司其职、各负其责，形成监管整体合力。自5月9日起，我局牵头组织住建局、教育科技局等部门联合开展为期20天的食品安全联合执法行动，重点检查校园及周边小作坊、小餐饮、小食品店、小摊贩的无证经营行为；售卖和使用来源不明、“三无”（无厂名、无厂址、无生产日期）、无中文标识、无生产许可、超过保质期限、腐败变质、质量不合格食品行为；清理整治校园周边占道经营、店外经营和搭建违章建筑销售食品的行为。此前自治县食安办2019年4月25日印发《关于进一步加强校园及周边食品安全工作的通知》（威食安办通〔2019〕4号）文件，明确各有关部门对校园及周边食品安全工作职责，并要求各部门积极开展校园及周边食品安全整治工作。

二、2019年度开展食品安全工作情况：2019年来我局针对学校及周边食品安全开展了多次专项整治行动，根据自治县食安办及上级主管部门文件精神，分别于2019年2月24日至3月20日，2019年8月24日至9月26日组织县市场监管局、农业农村局、卫生健康局、教育科技局、工业信息局等部门开展了春季、秋季校园及周边食品安全全覆盖专项检查行动。我局除春秋开学两次专项检查工作外，要求各分局、市场监管站每月对辖区内的食品生产经营户进行监督检查。2019年7月，为加强威宁县食品安全生产工作，提升我局执法人员的执法能力，毕节市场监管局组织了40余名执法人员到我县采用“以查带训”的方式支持我县食品安全监督检查，对全县39个乡镇（街道）开展了全覆盖的监督检查，县市场监管局出动了50余名执法人员参与。共检查了食品生产经营户1476户，发现食品违法线索85条，立案查处75件，责令整改10户；在毕节局“以查带训”的方式基础上，8月份我局又从9个市场监管分局抽调9名执法人员配合县局食品安全经营股组成检查组对23个乡镇（街道）进行了检查，共检查食品经营单位240户，责令整改50余户，立案查处违法经营食品案件14件。2019年4月收到威检行公［2019］52242700003号检察建议书以来，我局共出动执法人员600余人次，检查校园周边食品经营户896户，责令整改120户。截止2019年10月23日我局共办理行政处罚案件共计213个，罚款139.47万元，涉及食品安全处罚案件164件，罚款85.30万元。4月29日以来共查办食品安全处罚案件124件，罚款67.7万元。

三、威宁自治县市场监督管理局客观存在的困难;1.威宁县市场监督管理局基本情况。2014年12月工商局、质监局、食药监局三局合一，工商局原有公务员编制132名，事业编制5名，工勤人员9名；质监局原有公务员编制9名，事业编制18名，机关工勤人员2名；从卫生和食药监局划转公务员编制4名，事业编制4名，工勤人员1名；三合一前编制合计184名。三局合一后编制合计164名。

2019年3月又将发改、商务、科技等部门的反垄断、知识产权、物价监管等职能划转到市场监管局。目前我局监管职责有：市场主体统一登记注册、按照权限负责反垄断统一执法，市场经济秩序监督管理、质量监督管理，综合协调认证认可工作，计量监督管理，标准化管理，统一管理检验检测工作，特种设备安全监督管理，食品安全监督管理综合协调，食品安全监督管理，药品、化妆品、保健食品、医疗器械、医疗机，组织实施中药、民族药监督管理规范和质量标准构制剂的监督管理工作，拟订和组织实施知识产权强县建设的政策措施和发展规划，保护知识产权，促进知识产权运用，市场监督管理科技和信息化建设、新闻宣传、应急处置、舆情监测，完成自治县委、政府和上级业务部门交办的其他任务。2019年3月机改后市场监管局局机关设立有15股室，下设综合行政执法大队1个，9个分局，共有编制164人。其中：公务员编制120名，事业编制31名，机关工勤人员13名。局机关38人，综合执法局9人，一分局12人，二分局12人，三分局7人，四分局6人，五分局8人，六分局7人，七分局7人，八分局8人，九分局6人。目前在职在编160人。公务员编制119名，事业编制29名，机关工勤人员12名。派出脱贫攻坚驻村人员22名。2.威宁县应纳入市场监管范围的经营主体基本情况。威宁县地域面积6298km2，辖42个乡镇（街道），150余万人口，是贵州省面积最大的一个县。全县共有经营主体62512个，食品生产经营户共计14364户，食品生产企业42家、登记小作坊65家、食品流通经营户6595户、持证餐饮单位7662家。3.存在的困难 。虽然通过我县食品安全监管相关部门的共同努力，人民群众饮食安全未出现大的事件，食品安全形势不断好转。但是食品安全工作仍然面临不少困难和挑战，形势依然复杂严峻。违法成本低，维权成本高，法制不健全，一些生产经营者唯利是图、主体责任意识不强；新业新资源潜在风险增多；食品安全标准与最严谨标准要求尚有一定差距，风险监测评估预警等基础工作薄弱，基层监管力量和技术手段跟不上等问题及困难存在。威宁县地域面积大，市场监管涉及面广，监管执法人员少，执法人员专业素质参差不齐，执法装备老化等因素给威宁县市场监督管理局在监督管理上带来一定的困难。我县市场监管设立9个市场监管分局，各个分局辖区监管乡镇3-6个乡镇，1辆执法车。虽然在27个乡镇设立了市场监督管理站，为乡镇政府管辖的事业单位，每个市场监管站3个使用编制，但多数市场监管站工作人员都身兼数职，工作重心难以以市场监管工作为主，还没有执法权，且多数人员参与了驻村工作。

四、下一步工作打算;一是我局将针对校园周边食品经营单位和餐饮服务单位加大监管力度，加大对学生喜食的热销食品、保质期较短的易变质食品的监督检查力度，特别要对“五毛食品”、“一元食品”、“辣条”等情况，组织开展联动性监督检查。派出全局职工参与检查，局机关各股室与各分局联动执法，严厉打击学校及周边经营“三无食品”、过期食品等违法行为。二是加强食品安全宣传教育。采取发放、张贴提示单提醒经营者严格规范食品经营。提示校园周边200内禁止设立食品摊点，校园周边食品经营户避免售卖高盐、高糖及高脂等对身体发育有影响的食品。三是加大案件查办力度，推动落实行刑衔接制度。严厉查处在食品领域的违法违规行为，对违法行为严重、达到追究刑事责任的违法行为，一律移交公安机关，追究相关人员的法律责任。四是推动“智慧监管”建设。针对食品安全的各个领域，推动“智慧监管”建设，充分运用互联网手段对食品安全各个环节进行监管。目前我县已经与威宁自治县联通公司对接，在巴迪鲁旺餐饮比较集中地段，抽取了4家餐饮服务单位安装摄像头，为我县“智慧监管”建设作试点单位。目前试点工作已进行起步阶段。下一步将逐步形成全链式食品药品、特种设备等安全的数字化监管，创新监管手段，提升监管时效性。食品生产、流通、餐饮等环节、药品生产经营、特种设备等在视频实时监控平台上进行监管。运用“互联网+监管+公众监督”思路，能够实现食品生产企业从原辅料采购到生产、销售的全过程控制与追溯。通过本次诉讼，我局深刻认识到市场监督管理局在食品安全、特别是校园及其周边食品安全工作中的重要性。2017年2月，《国务院关于印发“十三五”国家食品安全规划的通知》指出“我国仍处于食品安全风险凸显和食品安全事件爆发期，食品安全形势依然严峻”。2019年5月，《中共中央国务院关于深化改革和加强食品安全工作的意见》明确了当前食品安全面临的形式、提出了总体要求和目标。指出了我国食品安全工作仍面临不少困难和挑战，形势依然复杂严峻，在环境污染、农药超标、添加剂使用不规范、制假售假等问题凸显，违法成本低、法制不健全等造成了食品安全监管难度大。接下来的食品安全监督管理工作中，我局将以此次威宁自治县人民检察院提起的公益诉讼为戒，落实食品安全工作主体责任，严格依照中央及上级有关会议、文件精神要求，下大力气抓好校园及其周边食品安全工作。

被告威宁彝族回族苗族自治县市场监督管理局向本院提交了以下证据（略）

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本院认为，食品安全关系广大人民群众的身心健康，尤其对处于生长发育阶段的青少年儿童而言，食品安全更至关重要。加强对青少年儿童聚集的校园及其周边食品的监督、检查，维护好青少年儿童的健康成长，守护好祖国的未来，不仅是每一个公民的责任，更是相关监督管理部门的法定职责。市场监督管理局作为原工商、质检、食药品部门合并而成，对涉及食品安全经营行为的监督管理是其主要工作职责，也是维护广大人民群众“绿色餐桌”、守护“祖国花朵”的主要力量。威宁彝族回族苗族自治县市场监督管理局在涉及食品安全的日常履职工作中，对涉及人员较多的群体性场所应为主要重点监管对象，特别是对青少年儿童聚集的中、小学校周边的食品经营行为更应加强力量作为专门监管对象予以监管。本案中，公益诉讼起诉人在履职中发现威宁县中、小学校周边长期存在售卖“三无”食品、过期食品及大量小摊贩露天现场制作、售卖食品存在安全隐患的情况后，依照《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条的规定向被告威宁彝族回族苗族自治县市场监督管理局提出检察建议，至被告威宁彝族回族苗族自治县市场监督管理局作出回复时，被告威宁彝族回族苗族自治县市场监督管理局仍未就其辖区内学校周边违法经营食品行为开展集中、有效的监督管理及整治活动，致使公众利益持续受到侵害的行为事实清楚、证据充分，对公益诉讼起诉人请求确认被告威宁彝族回族苗族自治县市场监督管理局对其辖区内学校周边违法经营食品行为怠于履行监督、管理职责的行为违法之诉讼请求，本院依法予以支持，对被告威宁彝族回族苗族自治县市场监督管理局辩称辖区城、镇、乡村学校众多和工作人员不足造成监督力量薄弱的理由本院不予支持。依照《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十四条：“在行政公益诉讼案件审理过程中，被告纠正违法行为或者依法履行职责而使人民检察院的诉讼请求全部实现，人民检察院撤回起诉的，人民法院应当裁定准许；人民检察院变更诉讼请求，请求确认原行政行为违法的，人民法院应当判决确认违法”之规定，本案中，被告威宁彝族回族苗族自治县市场监督管理局就公益诉讼起诉人检察建议作出回复后，其召开了涉校园学生食品安全专项整治会议并作出一系列工作部署，集中力量对辖区内大宗食材配送单位、学校食堂、校园周边食品经营单位进行专项整治，在专项整治期间，查处了大量违法、违规经营行为。在本案审理阶段，被告威宁彝族回族苗族自治县市场监督管理局继续就涉学生食品安全整治作出工作安排、部署，切实履行打击校园周边违法食品经营行为的履职行为，公益诉讼起诉人予以认可，并以被告已依法履职为由向本院申请撤回判令威宁彝族回族苗族自治县市场监管局依法履行监督管理职责，依法保障威宁自治县学校周边食品卫生安全的诉讼请求。对该撤回诉讼请求申请，因被告威宁彝族回族苗族自治县市场监督管理局已履行法定职责，且取得成效，并形成长效机制，本院予以准许。民以食为天、食以安为先，对食品安全的监督管理是一项系统工程，在原材料、生产加工、流通等环节的监督不仅仅是食品生产者、销售者公民道德的具体体现，更是相关职能部门的工作职责。坚守初心、砥砺前行，为维护食品安全，需要相关职能部门积极依法尽职履责，更需食品生产者、销售者的严格自律，同心协力，共创、共享食品安全的健康环境。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条、第二十四条、第二十五条第一款第（一）项之规定，判决如下：

一、准予公益诉讼起诉人威宁彝族回族苗族自治县人民检察院撤回请求判令被告威宁彝族回族苗族自治县市场监管局依法履行监督管理职责，依法保障威宁自治县学校周边食品卫生安全的诉讼请求；

二、确认被告威宁彝族回族苗族自治县市场监督管理局对威宁自治县学校周边违法经营食品行为怠于履行监督、管理职责的行为违法。

如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数或者代表人的人数提出副本，上诉于贵州省毕节市中级人民法院。

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